کدام اصل قانون اساسی اجرا نشده است؟

مقدمه

وظایف و حیطه وظایف رئیس جمهور به عنوان بالاترین رکن اجرایی کشور همواره و علی‌الخصوص در چند سال اخیر کانون بحث و نظریه پردازیهای گوناگون بوده است. در این راستا آرای مختلفی ارائه شده که همگی سعی در قبض و بسط این محدوده داشته‌اند. از آنجا که قانون اساسی به عنوان میثاق ملی می‌تواند و معیار در تبیین مرزهای قانونی و مشروع این مرجع باشد،‌در این نوشتار سعی شده تا با عنایت به همین امر اصل 113 قانون اساسی مورد بحث و بررسی قرار گیرد.

اصل 113 قانون اساسی از مهمترین اصولی است که به وظایف و مسئولیت عالی‌ترین مقام اجرایی کشور می‌پردازد. این مقاله تلاش دارد به تبیین وظایف رئیس جمهور بر مبنای اصل مزبور و سایر اصولی قانون اساسی بپردازد.

1-                  وظایف اصلی رئیس جمهور

در اصل 113، وظایف عمده ریاست جمهور به شرح زیر برشمرده شده است:

1-                  عالی‌ترین مقام رسمی کشور پس از رهبری؛

2-                  مسئول اجرای قانون اساسی؛

3-                  ریاست قوه مجریه (جز در مواردی که مستقیماً به رهبری مربوط می‌شود(

در مورد بند دوم مسئولیت ریاست جمهوری، بحثی مستوفی نشده است.

در سال 1365، قانون وظایف و اختیارات ریاست جمهوری تا حدودی به تبیین این وظیفه پرداخت، لکن در مورد انطباق قانون مزبور با شرایط فعلی کشور و اختیارات ریاست جمهوری پس از بازنگری قانون اساسی در سال 1368، تردیدهای جدی مشاهده شد

تا قبل از سال 1368، رئیس جمهور شأنی فراتر از قوه مجریه داشت و از این رو در اصل 113 علاوه بر مسئولیتهای مذکور،‌تنظیم روابط قوای سه گانه نیز بر عهده وی نهاده شده بود. در بازنگری سال 1368 به خاطر تغییر جایگاه ریاست جمهوری و حذف نخست وزیری از قوه مجریه، موضوع تنظیم روابط قوای سه گانه نیز منتفی گردید

2-                  نکاتی در مورد اختیارات فعلی رئیس جمهور

1-                  آنچه در قانون اساسی مذکور است« مسئولیت اجرای قانون اساسی» است. و مسئولیت اجرای قانون اساسی مفهومی جدا از مقوله نظارت بر حسن اجرای قانون اساسی دارد.

2-                  قانون اساسی دارای اجزای مختلف و متعددی است. اجرای همه بخشهای قانون اساسی به وسیله ریاست جمهوری امری ممکن و قانونی نیست. به طور مثال بخشهایی از قانون اساسی به وسیله قوای مقننه و قضائیه اعمال می‌گردد. اگر ریاست جمهوری مسئولیت اجرای قانون اساسی در این بخشها را داشته باشد مالاًّ به بر هم ریختن اصل تفکیک قوا منتهی می‌شود که در اصل 57 قانون اساسی در این بخش‌ها نیز نمی‌تواند جایگزین مقوله اجرایی شود.

در پاسخ به ایراد مقدّر در مودر قانون سال 1365- وظایف و اختیارات ریاست جمهوری- می‌توان گفت آنچه در قانون مزبور در بخش نظارت بر عهده ریاست جمهوری محول گردیده می‌تواند بر مبنای عبارت محذوف اصل 75 (قبل از بازنگری) که مقرر می‌داشت:« ارتباط میان آنها (قوای سه گانه) به وسیله رئیس جمهور برقرار می‌گردد،» و نیز آن بخش از اصل 113 که تنظیم روابط قوای سه گانه را بر عهده رئیس جمهوری قرار می‌داد باشد، این در صورتی است که ما مفهوم اجرای قانون اساسی را با جلوگیری از نقض بعضی از اصول آن نیز یکسان بدانیم.

3-                  با فرض اینکه وظیفه جلوگیری از نقض پاره‌ای از اصول قانون اساسی بر عهده ریاست جمهوری قلمداد گردد، این امر با مشکلات زیر مواجه می‌گردد که ناگزیر به تخصیص موارد معتنابهی از اصول قانون اساسی خواهیم شد. بعضی از این اصول عبارتند از:

-           یکی از روشهای ممکن و رایج در تغییر بنیادهای نظری قانون، تفسیرهای مختلف از قانون است. قانون اساسی،‌تفسیر این قانون را به دلیل اهمیت و حساسیت آن بر عهده شورای نگهبان قرار داده است. این نوع تفسیر،‌ که تفسیر قانونی است آخرین نظریه رسمی و قابل اجرا خواهد بود که نمی‌توان تفسیر قضایی یا علمی مغایر با آن را مورد عمل قرار داد. با این وصف اگر تفسیر قانون اساسی به وسیله شورای نگهبان خلاف قانون اساسی – بنابر تشخیص کارشناسی رئیس جمهور- باشد، علی القاعده باید رئیس جمهور بتواند جلوی این تفسیر را بگیرد. این اقدام نقض بالفصل قانون اساسی است؛ زیرا قانون اساسی تفسیر رسمی را بر عهده مرجع مزبور قرار داده است.

-           اقدامات مجلس شورای اسلامی در بخش قانونگذاری یکی دیگر از مبادی نقض یا انحراف از قانون اساسی می‌تواند باشد و از این رو قانون اساسی در اصل 96،‌ نظارت بر این مصوبات را بر عهدة شورای نگهبان قرار داده است. دخالت رئیس جمهور در صورت وجودعقیده‌ای مخالف شورای نگهبان وضعیتی نظیر بند الف خواهد داشت.

-           فصل یازدهم قانون اساسی از اصل 156 تا 174، وظایف عمده‌ای بر عهده قوه قضائیه قرار داده است. چه بسا در عمل بعضی از این اصول به وسیله محاکم نقض شود. اگر رئیس جمهور بر این قوه از حیث اجرای قانون اساسی مسلط باشد، اولاً ابزار آن را در اختیار ندارد، ثانیاً آشکارا با اولین عبارت اصل 156، که مقرر می‌دارد « قوه قضائیه قوه‌ای است مستقل ... » مغایر به نظر می‌رسد.

-           مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجمع داوری در حل اختلاف نظر بین شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی است که بخشی از این اختلافات در نقض قانون اساسی است. قانون مزبور با قبول رسمیت و اعتبار شورای نگهبان، در واقع به مجمع اختیار عدول از بعضی از اصول قانون اساسی را به خاطر مصالح مهم کشور داده است. بدیهی است در این موارد ریاست جمهوری فاقد اختیارات قانونی بوده و بالطبع با عدم توازن اجرایی و عملی در این زمینه مواجه است. حتی می‌تواند گفت که این مورد موضوعاً خارج است (خروج بالتخصصی از بحث دارد(

4-                  قانون اساسی قوای سه گانه را زیر نظر ولایت مطلقه فقیه و امامت امت قرار داده است (اصل 57). همچنین در اصل 110 (بند هفتم)، تنظیم روابط قوای سه گانه بر عهده ولی امر مقرر شده است (آنچه قبلاً به عهده رئیس جمهور بوده است). از طرفی احکام رئیس جمهور و رئیس قوه قضائیه به وسیله رهبر صادر می‌شود(بند 19 ص 110 و اصل 57 قانون اساسی). در واقع مقام برتر و نصب کننده مقامات این دو قوه، رهبری است. با توجه به اصول مزبور یعنی 57 و 110، قوای سه گانه در خط سلسله مراتبی نیست به رهبری قرار دارند. و هیچ گاه مطابق ضوابط و قواعد اصولی حقوقی، در یک نظام سلسله مراتبی – با حفظ اختیارات و مسئولیتهای مقامات پایین تر – خط سلسله مراتبی پایین تر بر بالاتر نمی‌تواند نظارت و اعمال اقتدار داشته باشد. لذا آشکارا نظارت ریاست جمهوری بر رفتار رهبری و حوزه رهبری از حیث اجرای قانون اساسی غیر قانونی بوده و عملاً‌ نیز غیر ممکن است. اگر چنین وقایعی خارج از ضوابط شرعی و قانونی اساسی تحقق یابند، شان مجلس خبرگان خواهد بود که با توجه به معیارهای قانون اساسی و ملاکهای شرعی رفتار نماید.

5-                  نتیجه این مبانی،‌ به طور طبیعی محدود کردن اجرای قانون اساسی در چهارچوب قوه مجریه است و دلیل تصریح آن می‌تواند مسائل زیر باشد:

-           عمده بخشهای قانون اساسی به وسیله قوه مجریه زمینه‌های تحقق می‌یابد. در بخشهایی که مربوط به قوه قضاییه نیز هست این مهم غالبا از طریق برنامه‌ریزی و تنظیم لوایح قانونی صورت می‌گیرد و مجلس جز از طریق دولت، نمی‌تواند لوایح را بپذیرد. بالطبع چنین امری مسئولیت خطیری را متوجه قوه مجریه می‌نماید و این علاوه بر بخشهای عمده‌ای است که خود قوه مجریه باید از طریق مجلس بدانها اقدام نماید.

-           چون بیشترین اقتدار اجرایی عملاً در اختیار قوه مجریه قرار دارد، یا حداقل چنین تصور می‌شود (با توجه به کنترلهای متعدد قدرت درنظام حقوقی کشور ما)، تصریح چنین امری بر عهده رئیس قوه مجریه، توجیه پذیر می‌گردد. بنابر این اختیارات اجرایی قانون اساسی به وسیله رئیس جمهور منصرف به قوه مجریه بوده و حدودی است که قانون اساسی در حیطه قوه مجریه شناخته است. نگرش به بخشی از مقدمه قانون اساسی در مورد قوه مجریه می‌تواند موید این امر باشد:

«قوه مجریه به دلیل اهمیت ویژه‌ای که در رابطه با اجرای احکام و مقررات اسلامی به منظور رسیدن به روابط و مناسبات عادلانه و حاکم بر جامعه دارد و همچنین ضرورتی که این مسأله حیاتی در زمینه سازی وصول به هدف نهایی حیات خواهد داشت بایستی راهگشای ایجاد جامعه اسلامی باشد»

3-                  آیا اختیارات رئیس جمهور کافی است؟

انتظار از ریاست جمهوری، اجرای قانون اساسی در حیطه قوه مجریه است. رئیس جمهور در این مورد از اختیار کافی برخوردار است؛ زیرا هم بر مجموعه دولت، ریاست اداری دارد و از حق عزل وزرا به عنوان عالی ترین مقام اجرایی، طبق قانون اساسی،‌ برخوردار است و در این خصوص نیاز به جلب موافقت هیچ نهاد دیگری ندارد. آنچه از قانون اساسی معوق مانده است اصولاً با تصویب قانون قابلیت اجرا پیدا می‌کند. دولت تحت ریاست رئیس جمهور حق تنظیم و ارائه لوایح را در کلیه زمینه‌ها دارد.

لذا اگر اصل هشتم قانون اساسی (مطابق گزارش هیئت پیگیری و نظارت) درمورد امر به معروف و نهی از منکر اجرا نشده است، دولت چه لایحه‌ای در این مورد ارائه داده است؟ اگر اصل سی‌ام قانون اساسی در مورد تحصیلات رایگان در آموزش و پرورش اجرا نشده است، اجرای آن کاملاً در اختیار قوه مجریه است. اگر در مورد تصویب قراردادهای کلان خارجی – به خصوص در حوزه نفتی – ابهاماتی وجود دارد و تصویب این قراردادها طبق اصل 77 قانون اساسی بر عهده مجلس است، کنترل آن کاملا‌ً در اختیار رئیس جمهور می‌باشد. اگر در مورد اصل 81 قانون اساسی در خصوص اعطای امتیاز به خارجیان و سرمایه‌گذاری خارجی ممنوعیت مطلق وجود دارد جلوگیری از آن کاملاً در اختیار رئیس جمهور است. اگر بنا بر عقیده بعضی از اجزای هیئت نظارت و پیگیری،‌اصل گزینش مستلزم تفتیش عقاید است! سازمان گزینش کاملاً در اختیار قوه مجریه است. اگر در مورد مصالحه دعواهای خارجی ایراداتی در نقض در اصل 139 وجود دارد، کنترل آن کاملاً در اختیار رئیس جمهور است؛ زیرا پشتیبانی و هدایت این دعاوی در اختیار قوه مجریه قرار دارد.

اقدامات قوه قضائیه علی الاصول مطابق قوانین عادی صورت می‌گیرد. تخلفات قوه قضائیه در حوزه محاکم، به فرض وجود، نقض قوانین عادی است. مگر نقض قانون اساسی به وسیله مدیریت عالی قوه قضائیه باشد که اولّاً هیئت گزارشی در این زمینه ارائه نکرده باشد و ثانیاً قوه قضائیه قوه مستقلی است که مداخله قوه مجریه در آن مورد تایید قانون اساسی قرار نگرفته است و انتظار آن از رئیس جمهور خلاف قانون اساسی است. معمولاً آنچه به عنوان نقض قانون اساسی مطرح می‌گردد، توقیف نشریات، یا تبرئه بعضی متهمین پس از محاکمه به وسیله دادگاهها یا محکومیت بعضی دیگر است. خوشبختانه در این مورد توعاً دلائل و مستندات محاکم اعلام می‌شود و افکار عمومی فرصت ارزیابی و قضاوت دارند.

گاهی نیز ایرادات متوجه اصل وجود دادگاه ویژه روحانیت می‌شود. این دادگاه با فرمان امام راحل (ره) ایجاد گردیده و استمرار آن متوقف بر زمان خاصی نشده است. اگر هیئت پیگیری و نظارت ، فرامین امام را از منابع حقوق اساسی کشور نشناسد با دشواریهای بسیار مواجه خواهد شد. تاکنون کسی مدعی امام راحل (ره) نشده است. اگر نقض قانون اساسی فشار برای قالب کردن بهائیت به عنوان دین و مذهب در فصل سوم قانون اساسی و در زمره حقوق ملت باشد،‌بدعتهای نوینی است که تا کنون احدی چنین قرائتی از قانون اساسی نداشته است

فصل چهارم قانون اساسی،‌نیز اختصاص به اقتصاد و امور مالی دارد و چه بخشی از کشور جز قوه مجریه می‌تواند زمینه‌های تحقق آن را فراهم کند؟

تامین نیازهای اساسی مانند مسکن، خوراک، پوشاک، بهداشت، درمان ،‌آموزش و پرورش و امکانات لازم برای تشکیل خانواده برای همه، تامین شرایط و امکانات برای همگان به منظور رسیدن به اشتغال کامل و قرار دادن وسایل کار در اختیار همه کسانی که قادر به کارند ولی وسائل کار ندارند از بنیانهای اقتصاد کشور در اصل چهل و سوم است. برای اجرای آن چه کسی مسئول می‌باشد؟ آیا همه درآمدها در خزانه‌داری کل متمرکز است و همه هزینه‌ها از این مجراست؟ و آیا همه ساله گزارش تفریغ بودجه به مجلس تقدیم می‌شود؟ آیا اصول 53 و 55 قانون اساسی کاملا اجرا می‌شود؟

برای اجرای اصل سوم و فصل چهارم چه اختیاراتی لازم است؟