مقدمه ای بر جایگاه محیط زیست در دادگاههای بین المللی

1. مقدمه ای بر جایگاه محیط زیست در دادگاههای بین المللی

موضوع محیط زیست در آراء مختلفی از داوری و قضایایی بین المللی به طور مستقیم و غیرمستقیم مطرح شده است. دیوان بین المللی دادگستری در قضایایی چون گابچیکوو ناگی ماروس، آزمایش هسته ای، زمین های فسفر در نائورو و دعاوی اخیر کارخانه تولید خمیر (آرژانتین علیه اروگوئه) و سم پاشی هوایی (اکوادور علیه کلمبیا) و ارتباط آن با دیگر شاخه های حقوق بین الملل را سنجیده است. دیوان دائمی بین المللی دادگستری نیز در قضیه صلاحیت سرزمینی کمیسیون بین المللی رودخانه اودر (Oder) اصل منافع مشترک (community interest) در حقوق بین الملل محیط زیست را به رسمیت شناخت. قاضی ویرامانتری (Weeramantry) در قضیه آزمایش هسته ای (نیوزلند علیه فرانسه) بیان نمود که دیوان در رأس دادگاههای بین المللی است و لذا در خصوص اصول حقوق بین الملل محیط زیست خصوصاً مواردی که به عنوان میراث اشتراکات جهانی قلمداد می شوند مسئولیت دارد. محدودیتهای فنی دیوان در خصوص محیط زیست باعث شد در سال 1993 شعبه دائم مسائل زیست محیطی را با 5 عضو ایجاد نماید (طبق بند 1 ماده 26 اساسنامه). دیوان در قضایای نائورو و گابچیکوو ناگی ماروس بیان داشت که این شعبه آماده رسیدگی به هر موضوع زیست محیطی است. با این حال تاکنون هیچ پرونده ای از سوی طرفین دعوا به این شعبه ارجاع نشده است.

در کنار این دیوان کنوانسیون حقوق دریاها (1982) نیز موجد یک دادگاه بین المللی (ITLOS) بود که کشورهای کمی به عضویت آن درآمدند. نهاد حل و فصل اختلاف سازمان تجارت جهانی نیز صلاحیت پرداختن به موضوعات زیست محیطی را برای خود احراز کرده است آنجا که ماده 2 اساسنامه این نهاد هیأت رسیدگی را ملزم می کند تا گات و دیگر موافقتنامه های موجود را طبق حقوق بین الملل عمومی تفسیر کنند. این مرجع در قضایای مختلفی چون دلفین ها و لاک پشت ها محیط زیست را بخشی از حقوق بین الملل عمومی دانست. این مرجع در قضیه خط لوله گاز بیان داشت که گات نباید در انزوای کلینیکی از حقوق بین الملل عمومی (شامل حقوق بین الملل محیط زیست) بررسی شود.

در کنار این نهادها مراجع رسیدگی کننده منطقه ای نیز به مقوله حقوق بین الملل محیط زیست پرداخته اند. تاکنون 13 پرونده زیست محیطی در نفتا مورد بررسی قرار گرفته است. موافقتنامه امریکایی برای همکاری زیست محیطی (NAAEC) نیز مکانیسمی را برای رسیدگی پیش بینی کرده با این پیش فرض که آزادی هرچه بیشتر تجارت و سرمایه گذاری موجب اجرای ضعیف تر قواعد زیست محیطی می شود.

2. مروری بر دعوای آرژانتین علیه اروگوئه در دیوان بین المللی دادگستری

اختلاف دو ساله ساکنین ساحل رودخانه اروگوئه در آرژانتین با اروگوئه در خصوص صدور مجوز به یک کارخانه در کنار این رودخانه و نگرانی از خطرات احتمالی ناشی از این کارخانه موجب شد تا آرژانتین در 4 می 2006 دعوایی را علیه اروگوئه طرح نماید. خواهان مدعی بود اروگوئه تعهدات ناشی از اساسنامه رودخانه اروگوئه (اساسنامه) را نقض کرده است. دیوان ضمن تأیید تخلف شکلی اروگوئه از این معاهده، این کشور را در تعهدات ماهوی متخلف ندانست. دیوان در این رأی به اصول مختلفی از حقوق بین الملل محیط زیست پرداخت. در وهله اول دیوان اصل "بار اثبات دعوا بر دوش مدعی است" را به حوزه حقوق بین الملل محیط زیست تسری می دهد و آرژانتین را موظف با ارائه اسنادی دال بر نقض اساسنامه می کند. در واقع دیوان این اصل در حوزه تعهدات عام الشمول نیز جاری می داند. در وهله بعد دیوان به ماهیت کمیسیون اداره رودخانه اروگوئه (CARU) می پردازد و آن را برای تحقق تعهد به همکاری مذکور در ماده 1 اساسنامه می داند. به نظر دیوان این اساسنامه تعهدات ماهوی را به طور موسع اما تعهدات شکلی را به طور مضیق و کاربردی مطرح کرده است. اما این دو دسته از تعهدات مکمل یکدیگرند تا طرفین به هدف معاهده دست یابند. با این حال این معاهده دستیابی به اهداف معاهده را صرفاً از مسیر تعهدات شکلی امکانپذیر ندانسته و نقض تعهدات شکلی را لزوماً به معنای نقض تعهدات ماهوی ندانسته است. آرژانتین تعهدات ماهوی مختلفی را برای احراز تخلف اروگوئه بیان می کند که دیوان ضمن بررسی آنها عمل اروگوئه را مغایر با اساسنامه نمی پندارد. این موارد عبارت بودند از تعهد به بهره برداری بهینه و معقول، تعهد به همکاری برای پرهیز از تغییرات اکولوژریکی، تعهد به آگاه کردن طرف معاهده و ... در ادامه عملکرد دیوان در این قضیه مورد ارزیابی قرار می گیرد.

3. ارزیابی عملکرد دیوان در قضیه آرژانیتن علیه اروگوئه

هرچند در گذشته قضایایی در نزد دیوان مطرح شده بود که به طور مستقیم یا غیرمستقیم با موضوع محیط زیست مرتبط بود اما این اولین مرتبه بود که دیوان به موضوع محیط زیست بماهو می پرداخت و رابطه آن را دیگر شاخه های حقوق بین الملل در پیش رو نداشت (قضیه سم پاشی هوایی نیز همین ویژگی را دارد که در حال حاضر در حال رسیدگی است). هرچند نویسنده ای معتقد است که در این قضیه مناسبات میان محیط زیست و حقوق معاهدات در میان بوده است اما دیوان جز در یکی دو مورد به حقوق معاهدات اشاره مستقیمی نداشته است. دیوان در این قضیه موضوعات متلفی از حقوق بین الملل محیط زیست را در آزمایشگاه رسیدگی قضایی قرار داد که بعضاً قابل انتقاد است.

الف) اصل استفاده بهینه و معقول: این اصل در ماده 1 اساسنامه رودخانه اروگوئه ذکر شده است. اصل استفاده معقول در اسناد بین المللی مختلفی چون ماده 21 کنوانسیون 1982 دریاها، جنبه های اقتصاد بین المللی سیاستهای زیست محیطی مصوب سازمان همکاری اقتصادی و توسعه، منشور جهانی خاک شورای فائو با عنوان rational use و کنوانسیون حفاظت افریقایی (1959)، اعلامیه استکهلم (1972)، کنوانسیون طبیعت اقیانوس آرام جنوبی (1976) تحت عنوان wise use‌ ذکر شده اند. تفسیر دیوان از اصل مذکور استفاده ای است که موجب توسعه پایداری شود که از محیط زیست رودخانه حفاظت بعمل آورد.

از نظر دیوان این اصلی است که به موجب آن طرفین متعهد به جلوگیری از آلودگی و حفاظت از آبزیان می شوند. با این حال دیوان اصل بهره برداری بهینه و معقول را هسته فعالیت کمیسیون همکاری می داند. شاید دیوان بر آن بوده تا بیان دارد که ایجاد سازوکارهای سازمان یافته بهتر می تواند به اجرای این اصل تحقق بخشد. با توجه به مجمل و مبهم بودن این اصل چنین رویکردی صحیح است. اصل بهره برداری معقول پیوندی میان حق بر تجارت و حق بر محیط زیست سالم است.

ب) تعهد به اطلاع رسانی: یکی از اصول شناخته شده حقوق بین الملل محیط زیست لزوم انتشار (disclose) اطلاعات زیست محیطی برای عموم است. دیوان در این قضیه میان اطلاع رسانی (informing) به کمیسیون و آگاه سازی (notifying) دولت طرف معاهده تفکیک قائل شده است. در خصوص اطلاع رسانی، دیوان آن را دنباله اصل پیشگیری می داند و شامل طرفی نمی داند که اقدامات زیانبخش پروژه اقتصادی فقط در قلمروی آن دولت محقق می شود بلکه لازمه این تعهد، فرامرزی بودن آثار زیست محیطی است. اما آگاه سازی زمانی الزامی است که کمیسیون خطر زیست محیطی را محتمل تشخیص دهد. دیوان با تأیید ضمنی اساسنامه که اگر طرف معاهده به آگاه سازی اعتراضی نکرد طرف دیگر می تواند مجوز عملیات را صادر نماید به نوعی نمایندگی دولت در حفاظت از محیط زیست محلی را پذیرفته د حالی که ذینفع واقعی ساکنین هستند.دولت طرف متعاهد تعهد به آگاه سازی بعضاً با تعهد ارزیابی زیست محیطی پیوند می خورد.

دیوان بدون رجوع به تعریف اصل مذکور در دیگر اسناد بین المللی مانند موافقتنامه تجارت آزاد امریکای مرکزی (CAFTA) و میگا به تفسیر مضیق این اصل دست زده است. چرا که بطور مثال کفتا و میگا افشای اطلاعات لازم برای عموم یا حداقل تمام گروه های تحت تأثیر (و نه طرفهای معاهده) را لازم می شمارند در حالی که دیوان با قراردادی دانستن این اصل اروگوئه را فقط ملزم به اطلاع رسانی به کمیسیون و آگاه سازی آرژانتین دانسته است نه اهمیتی به مردم متأثر از خسارات زیست محیطی نداده است.

نکته دیگر اینکه دیوان در قضیه همکاری متقابل در امور کیفری (جیبوتی و فرانسه) تعهد به اطلاع سانی را تعهدی می داند که هم موضوعیت دارد و هم طریقیت. به عبارت دیگر طریقه دریافت اطلاعات توسط نهاد ذیربط اهمیت دارد و کسب اطلاعات از سازمانهای غیردولتی کفایت نمی کند.

ج) تعهد به ارزیابی زیست محیطی: یکی از جلوه های مناسبات میان حقوق بین الملل محیط زیست و حقوق سرمایه گذاری در اصل ارزیابی زیست محیطی (environmental assessment) مشاهده می شود. از نظر دیوان اروگوئه ملزم بوده است که برای ارزیابی زیست محیطی پروژه ذیربط وقایع موجود را در اختیار کمیسیون قرار دهد. این وظیفه کمیسیون است که ارزیابی نهایی را انجام دهد. این تعهد از دید دیوان زمانی برای اروگوئه ایجاد می شود که شرکت ذیربط برای اخذ مجوز به نهاد صالح آن دولت مراجعه می کند. همانطور که گفته شد ذینفع واقعی در موضوع محیط زیست ساکنین منطقه محل عملیات هستند نه کمیسیون یا دولت طرف معاهده.

با این حال دیوان اصل ارزیابی زیست محیطی را فی نفسه اصلی عرفی اعلام می کند که با این شرایط الزام آور است: احتمال آثار شدیدی برود، این آثار زیست محیطی فرامرزی باشد و مربوط به منابع مشترک باشند. هرچند دیوان به اصل مذکور در موارد مشابه مانند میگا و شرکت مالی بین المللی رجوع نمی کند اما به تفکیک صورت گرفته در آن اسناد توجه دارد. در واقع این دو سند میان ارزیابی زیست محیطی قبل از شروع فعالیت اقتصادی و ارزیابی پس از آن تفکیک قائل شده اند و هرکدام به یکی از این حالت را برگزیده اند. اما دیوان هر دو نوع ارزیابی پیشینی و پسینی را برای کمیسیون همکاری لازم می شمارد. جالب توجه است درحالی که در ابتدای رأی دیوان بر شخصیت حقوقی مستقل کمیسیون تأکید می ورزد اما در این قسمت رأی، کمیسیون را خطاب قرار می دهد در حالی که طبق ماده 94 منشور فقط کشورهای عضو متعهد به تبعیت از آرای دیوان هستند.

د) تعهد به پیشگیری از لطمه به محیط زیست: هرچند اصول اطلاع رسانی و ارزیابی خود با هدف پیشگیری از خسارات زیست محیطی پیش بینی شده اند اما دیوان در این قضیه به موضوع پیشگیری به طور مجزا نیز می پردازد. ماده 17 اساسنامه به موضوع پیشگیری از آلودگی رودخانه اشاره دارد. دیوان این اصل را عرفی دانسته و ریشه آن را در تعهد به تلاش معقول (due diligence) در حفاظت ازسرزمین دانسته است. دیوان در قضیه کانال کورفو بیان می کند که هیچ دولتی نباید سرزمین خود را عامدانه برای نقض حقوق کشوری دیگر در اختیار ثالث قرار دهد. دیوان تعهد به اطلاع رسانی به کمیسیون را موجب همکاری میان طرفین معاهده می داند که مقدمه ای برای اجرای تعهد به پیشگیری است.

جالب توجه است که دیوان تدابیر کمیسیون همکاری را برای اجرایی شدن اصل پیشگیری کافی نمی داند و دولتها را موظف به اجرای قوانین داخلی خود نیز می کند. همانطور که دیوان توجه نموده یکی از افتراقات حقوق بین الملل محیط زیست با دیگر شاخه ها حقوق بین الملل مانند حقوق بشر در همین نکته است که توسعه این حقوق بیشتر با حقوق داخلی کشورها امکانپذیر است تا با تحمیل اصولی از حقوق بین الملل.

دیوان به نوعی اجرای همه تعهدات مذکور در اساسنامه رودخانه را برای اجرای این اصل مهم در حقوق بین الملل محیط زیست می داند. همانطور که قاضی ترینداد در نظر جداگانه خویش بیان داشت حقوق بین الملل محیط زیست امروزه به سختی می تواند اصل پیشگیری، احتیاط و توسعه پایدار نادیده بگیرد.

از آنجا که اصل پیشگیری قبل از بروز آلودگی مطرح می شود در این قضیه جایگاه مناسبی داشت چرا که کارخانه مذکور هنوز شروع به فعالیت نکرده بود. این اصل تفاوتهایی با اصل احتیاط (precautionary) دارد. در حلی که اولی ریشه در معاهدات بین المللی دارد و جنبه عرفی پیدا کرده است اصل احتیاط در اواسط دهه نود از حقوق داخلی به حقوق بین الملل اعتلا یافت و در واقع از اصول کلی حقوقی است. اصل احتیاط یک مرحله نزدیکتر به خطر زیست محیطی نسبت به مرحله پیشگیری است. همانطور که اعلامیه ریو بیان کرده در جایی که تهدیدی جدی یا خطر غیرقابل اجتناب نباید از تدابیر لازم غافل بود. دیوان می توانست از فرصت بدست آمده برای تبیین تفاوتها و مناسبات این دو اصل استفاده کند. دیوان عنصر پایداری (enduring) را از عناصر اصل پیشگیری دانست و تخطی موردی (isolated) اروگوه از قواعد آلودگی کمیسیون اروپایی را مصداق نقض اصل پیشگیری ندانست. به نظر می رسد دیوان در این مورد دست به توسعه حقوق بین الملل عرفی زده است.

4. جمع بندی: فرصتی برای دیوان، تهدیدی برای محیط زیست

دیوان دائمی دادگستری در قضیه صلاحیت سرزمینی کمیسیون بین المللی رودخانه اودر، رودخانه های مرزی را مشمول اصل منافع مشترک دانست. دیوان در این قضیه این اصل را بطور ضمنی تأیید نمود که بهره برداری معقول از یک رودخانه مرزی فقط در چارچوب همکاری و توسعه پایدار امکانپذیر است. تأکید دیوان بر اینکه تعهد به پیشگیری تعهدی است که با همکاری حاصل می شود و نه تعهدی انفرادی و متقابل مؤید همین نکته است.

ورود دیوان به مسائل فنی و تخصصی خصوصاً در قسمت مربوط به تعهد به حفاظت از محیط زیست (که به پارامترهایی چون نیتروژن، نیترات و AOX می پردازد) بیش از پیش اهمیت شعبه محیط زیست دیوان را نشان می دهد. همانطور که قاضی سیما و الخصاونه در نظرات مخالف خود دیوان را متهم به عدم بهره گیری از کارشناسان علمی در تفسیر صحیح قواعد حقوقی کردند. با ان حال رجوع به این شعبه نیاز به رضایت طرفین دعوا دارد.

حضور مؤثر سازمانهای غیردولتی محیط زیستی (مانند Gualeguaychu assemblea) یکی دیگر از ویژگی های این کار دیوان است. این نهادها در قالب نهاد دوست دادگاه (amicus curea) وارد رسیدگی و ارائه مدارک شدند. دیوان در این قضیه چند اصل بنیادی را عرفی اعلام می کند. به عنوان مثال تعهد به حفاظت از تنوع زیستی (biodiversity) را برای اولین بار عرفی قلمداد می کند. نکته مهم دیگر رویکرد دیوان به مسئولیت بین المللی است. طبق مفهوم مخالف رأی دیوان اگر دیوان عمل اروگوئه را متخلفانه اعلام می کرد آرژانتین حق درخواست اعاده وضع به حال سابق را داشت لذا رویکرد دیوان به عمل اروگوئه مسئولیت ناشی از تقصیر یا قصور بوده است و نه مسئولیت ناشی از اعمال منع نشده. علت این امر وجود یک تعهد قراردادی میان اروگوئه و آرژانتین بوده است با این حال مرزهای میان اعمال منع شده و منع نشده بسیار مبهم است چرا که هر عمل خلافی پیش از خود سلسله اعمال مجازی را به دنبال داشته است. البته باید توجه داشت تناسب و عدم تحمیل فشار بیش از حد به متخلف دو شرط اعاده وضع به حال سابق است که معمولاً در تعهدات زیست محیطی با فقدان این دو شرط مواجهیم.

همانطور که دیوان در قضیه مشروعیت سلاحهای هسته ای بیا نداشت محیط زیست "روزانه" در معرض تهدید است و این دیوان تنها در طول فعالیت 65 ساله خود با 4 موضوع محیط زیستی بطور مستقیم درگیر شده است یعنی به طور میانگین هر شش هزار روز یک پرونده! این واقعیت که خود تهدیدی مضاعف برای حمایت از محیط زیست است لزوم ایجاد سازوکارهای اجباری با صلاحیت وسیع در محیط زیست را نشان می دهد.